Dette odieuse et continuité des dettes souveraines

A propos de : Odette Lienau, Rethinking Sovereign Debt. Politics, Reputation and Legitimacy in Modern Finance, Cambridge (Mass.)-Londres, Harvard University Press, 2014.

Rethinking Sovereign Debt

Peut-on envisager un « marché fonctionnel de la dette » décorrélé de l’application du principe de continuité des dettes souveraines ? Dans cet ouvrage, Odette Lienau examine les implications de cette question, en construisant un raisonnement théorique et historique sur les évolutions de ce principe au cours du XXe siècle. La continuité des dettes souveraines – l’idée qu’elles devraient être remboursées indépendamment des (r)évolutions politiques intérieures des Etats – n’a, à l’en croire, rien d’évident et résulte d’un processus historique qu’elle tente de retracer à partir de la fin de la Première Guerre mondiale. Cette prise de position distingue le travail de Lienau des positions défendues récemment par Michael Tomz, qui voyait dans la quête de la réputation la clef de voute du système international de l’endettement souverain depuis l’époque moderne1.

L’interprétation de Lienau repose sur une modélisation élégante qui retient deux paramètres principaux pour comprendre les variations de cette norme. D’une part, elle s’intéresse aux conceptions de la souveraineté et à la force de l’écran étatique dans la gestion des dettes. Dans une conception étatiste radicale, la dette apparaît en effet comme liée à un Etat, indépendamment de sa structure politique intérieure ou des bouleversements qu’il peut connaître. A l’inverse, une prise en compte de ces bouleversements intérieurs et des successions de régimes rend plus problématique l’acceptation de la continuité des dettes2. La seconde variable prise en compte est celle des relations entre créanciers. Des créanciers solidaires, interdépendants et partageant des conceptions morales ou économiques similaires sont susceptibles de présenter un front commun aux débiteurs, tandis que « dans les moments où les créanciers sont en compétition et se considèrent les uns les autres comme des risques, on peut s’attendre à ce que les normes de dette souveraine soient contestées plus fortement »3.

En 1927, le juriste et ancien fonctionnaire tsariste Alexander Sack publie à Paris Les effets des transformations des Etats sur leurs dettes publiques et autres obligations financières 4. Cet ouvrage est considéré comme le fondement doctrinal de la notion de dette odieuse, qui attaque directement l’idée de la continuité des dettes souveraines. Elle découle l’idée que la valeur des dettes dépend des autorités concrètes qui les contractent et des procédures mises en œuvre pour les contracter. Une dette contractée par une dictature ou, dans le cas d’un territoire colonial ou conquis, par une puissance tutélaire, pourrait faire l’objet d’une contestation après une révolution ou un processus d’indépendance. Le concept connaît un succès particulier au cours de la décolonisation, lorsque la dénonciation des dettes odieuses s’inscrit dans la revendication d’un nouvel ordre économique international5 . Pour la période contemporaine, son origine remonte à 1898, lorsque les États-Unis invoquèrent ce motif pour refuser de reprendre la dette espagnole attachée à Cuba6 . Ce sont cependant les années 1920 qui ouvrent une véritable réflexion sur le sujet, à travers plusieurs causes célèbres centrées sur la question de la continuité des dettes.

L’étude de ces affaires constitue la dimension la plus développée de l’ouvrage de Lienau, qui leur consacre de longs passages. Elle prend d’abord l’exemple du Costa Rica, où la chute en août 1919 de la dictature militaire du général Tinoco débouche sur une loi annulant les dettes consacrées pendant ses deux années et demie de pouvoir. Cette annulation donne lieu à un contentieux avec les Britanniques qui avaient accordé des prêts et reçu une concession pétrolière du régime militaire. En octobre 1923, l’arbitre Taft finit par donner raison au Costa Rica, en considérant que la continuité des dettes ne saurait être considérée comme automatique7. La seconde affaire étudiée, plus évidente encore, est celle de la répudiation soviétique de la dette tsariste. Bien qu’elle n’utilise pas de sources soviétiques, Lienau apporte cependant une interprétation fine et renouvelée. Elle souligne les ambiguïtés de la position soviétique, notamment dans le mémorandum remis en mai 1922 aux puissances occidentales: ils ne refusent pas de manière catégorique le remboursement des dettes tsaristes, mais exigent que la continuité ne soit pas considérée comme automatique et qu’une évaluation critique des dettes du tsarisme soit faite. Leur position est fondamentalement diplomatique et politique, puisque la dette apparaît comme un des facteurs du marchandage qui s’initie avec les États européens créanciers. Les négociateurs soviétiques proposent ainsi de mettre en balance ces dettes avec les dégâts causés par les Alliés en Russie lors de la guerre civile8.

Lienau fait ici intervenir le second paramètre de son modèle, en soulignant que les créanciers de l’entre-deux-guerres ne font pas front commun contre le mauvais payeur soviétique. Si Français et Britanniques boycottent le nouveau régime, les bolcheviks trouvent aux États-Unis des partenaires désireux de nouer des relations de crédit: pour plusieurs banques nouvelles, les prêts à l’URSS, souvent liés à des concessions industrielles octroyées à des compagnies américaines, représentent un moyen de damer le pion à l’establishment bancaire en conquérant un nouveau marché que la Nouvelle Politique Economique (NEP) rend attractif. La solidarité des financiers s’échoue contre ces stratégies privées et il faut une intervention du gouvernement américain pour limiter les crédits fournis par ces banques à l’URSS. Au moment où Sack publie son ouvrage, la discontinuité des dettes souveraines constitue donc à la fois une réalité empirique et une idée plutôt bien acceptée.

Dans un second temps, Odette Lienau s’efforce de dégager les facteurs qui expliquent le retour en grâce de l’idée de continuité, à partir des années 1970. Elle souligne deux éléments principaux. D’une part, le rôle joué par la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, intégrée au groupe Banque mondiale). En insistant sur sa neutralité politique au cours des premières décennies de la Guerre froide, elle renoue fortement avec l’idée que les dettes ne sont pas liées à des gouvernements mais à des États. D’autre part, les évolutions de la pratique bancaire et financière accentuent la solidarité entre les grandes banques internationales : Lienau accorde une attention particulière à la syndication de crédit, dont les effets se font sentir au cours des crises sud-américaines dans les années 1980. Elle rappelle par exemple que le rééchelonnement de la dette de l’Équateur, en 1983, implique 400 banques commerciales.

L’argumentation de l’ouvrage devient cependant moins claire en ce qui concerne la période la plus contemporaine9. Lienau considère que les années 1990 voient un retour de conceptions plus critiques de la continuité des dettes. Elle évoque l’impact de la désintermédiation et de la financiarisation des dettes souveraines, qui reproduirait des logiques de compétition entre créanciers. Elle insiste également sur l’invocation des droits de l’homme et la promotion de la démocratie, qui peut justifier l’annulation de créances lors de processus révolutionnaires. L’ouvrage reste cependant allusif sur ces points et ne trace guère de lien avec les crises européennes de la dette, où le concept sert à des mobilisations politiques10. Les zones d’ombre de l’ouvrage pour la période la plus récente sont bien résumées par une anecdote évoquée dans les dernières pages de l’ouvrage. A la fin de novembre 2004, le Club de Paris – réunissant les principaux créanciers étatiques  – décide d’annuler 80 % de la dette irakienne après le renversement du régime de Saddam Hussein. De dette odieuse, il n’est pourtant pas question dans l’accord signé, qui se contente de noter « la situation exceptionnelle de la République d’Irak »11. Cette situation renvoie au cœur des analyses faites par Lienau à propos des années 1920, mais en en déplaçant le sens: n’est-ce pas précisément parce que l’Irak s’abstient de recourir à une théorie subversive de la dette odieuse que les créanciers, dans un geste magnanime, acceptent de l’annuler ?

 

 

 

  1. Michael Tomz, Reputation and International Cooperation. Sovereign Debt Across Three Centuries, Princeton-Oxford, Princeton University Press, 2007.  []
  2. « As the second key element, shifts in broader norms of sovereignty in the international arena affect the [degree ; mot manquant dans le texte] to which we consider debt ideas plausible in international economic relations. A strictly statist framework of sovereignty dominant in the world at large will support a similar approach in the area of debt, whereas non-statist sovereignty norms might problematize the rule of continuity. » Lienau, p. 12.  []
  3. « I contend that the ways in which creditors are consolidated or competitive in their interactions and risk interpretations affect the degree to which non-statist approaches are accepted in sovereign debt. To the extent that creditors view each other as part of the same group and so have a consolidated interpretation of risk, a strictly statist insistence on continuity is likely to be dominant. In times when creditors are more competitive and they consider each other to be significant risks, sovereign debt norms should be subjected to greater contestation. » Lienau, pp. 11-12. []
  4. Paris, Sirey, 1927. []
  5. Yvonne Wong, Sovereign Finance and the Poverty of Nations. Odious Debt in International Law, Cheltenham-Northampton, Edward Elgar Publishing, 2012.  []
  6. Lienau, pp. 8-9. []
  7. Lienau, pp. 100-110 ; le Tinoco Case reste un texte fondateur du droit international, tant du point de vue du débat doctrinal sur la souveraineté que de celui de la protection des investissements internationaux : August Reinisch, « A History of the Doctrine of Odious Debts: Serving Individual/Bilateral or Community Interests? », in Ulrich Fastenrath et alii (dir.), From Bilateralism to Community Interest, Oxford-New York, Oxford University Press, 2011, p. 1227.  []
  8. Nikolaj Ljubimov, Balans vzaimnykh trebovanij Sojuza SSR i derzhav Soglasija, Moscou, Ekonomicheskaja Zhizn’, 1924. []
  9. Ce constat est partagé par Lauren M. Phillips dans sa recension pour la Review of Books de la LSE http://blogs.lse.ac.uk/lsereviewofbooks/2014/05/23/book-review-rethinking-sovereign-debt-politics-reputation-and-legitimacy-in-modern-finance-odette-lienau/  []
  10. Le concept de dette odieuse (apekhthes khreos) est fréquemment employé dans le débat grec. En juin, la présidente du Parlement grec, Zoe Konstantopoulou qualifiait la dette grecque « d’illégale (paranomo), odieuse et non viable ». http://www.naftemporiki.gr/story/968498/z-konstantopoulou-to-xreos-einai-paranomo-apexthes-kai-mi-biosimo  []
  11. Communiqué de presse du Club de Paris, 21 novembre 2004. http://www.clubdeparis.org/sections/communication/archives-2004/irak6017/downloadFile/PDF/CpIrak21nov04.pdf?nocache=1175506474.25  []